今天为大家讲述为什么你的PPP项目实施方案总是不成功?

　　项目实施方案应当包括项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容。社会资本们向我提供百份PPP实施方案，这些实施方案来自全国各地，涉及各主要类型，有的简简单单十多页，有的洋洋洒洒百余页，似乎都包括这些内容。但仔细看，这些实施方案要么看不明白、要么残缺不全、要么违规违法、要么不切实际，几乎没有一本可以作为范本，具体表现如下：

　　1、众里寻她千百度的产出说明

　　拿到一份实施方案，首先要弄明白PPP项目是什么。定义一个PPP项目，至少应该包括4W(Where, What, When, Who)：

　　(1)在哪里(位置和四至);

　　(2)什么内容(投多少钱、建什么、运营什么、移交什么，达到什么绩效标准);

　　(3)什么时候(何时拆完、何时建完、何时移交);

　　(4)谁来执行(哪些部分由政府负责、哪些由社会资本承担)。

　　以上内容，不因采用PPP模式还是传统模式而不同，完整地说明了项目全生命周期的产出效果，可以将其理解为PPP项目产出说明。

　　要在实施方案里找到项目产出说明不容易。按照《PPP模式指南》机械地编制的PPP实施方案中，“在哪里”可以在项目概况中的“经济技术指标”里找，“什么内容”要在“经济技术指标”、交易结构中的“回报机制”、“项目投融资结构”或者合同体系中“交易条件边界”中找。“什么时候”通常在合同体系的“交易条件边界”里找。“谁来执行”通常在交易结构的“相关配套安排”里找。

　　然而，遗憾的是，在一份项目实施方案中，如果以10分钟内找全产出说明算及格，我预计大部分实施方案不及格。

　　实施方案中，难找的通常是“运营什么”，“移交什么”、“何时拆完”、“何时建完”。“运营什么”决定是否真PPP。没有运营就不是PPP。运营就是物业管理吗，养护包括大修吗，运营范围由政府事后指定吗?这些问题，往往是PPP实施方案所回避的。“移交什么”决定了税费缴纳。移交的是物还是权利，移交权利的是所有权、占有权还是特许经营权?这些问题是编制实施方案的东郭先生所不了解的。“何时拆完”是社会资本开始建设或改建的前提。许多项目实施方案编制前根本没有制订拆迁计划及拆迁实施方案，当然不敢说拆迁时间。“何时建完”要明确到每一个子项目，这往往实质性影响财务测算及社会资本回报。然而，许多项目实施方案编制前根本没有制订建设计划。

　　2、雾里看花的回报机制

　　在政府方的协助下社会资本完成项目产出后获得投资回报的来源即为项目回报机制。回购机制是实施方案的关键内容。项目回报机制包括使用者付费、政府付费、可行性缺口补助、股权合作、资源配置。可行性缺口补助是其他四种方式的组合。股权合作一般在投融资结构中说明。

　　资源配置包括土地使用权、广告位经营权、加油站经营权等。以土地使用权为例,政府提供哪里的土地、土地规划指标如何、什么时候提供、以什么方式提供，这都是至关重要的。但是这弄不好存在重大违法风险。实施方案往往语焉不详。按照财金[2016]91号第5条规定，项目取得土地使用权的方式由划拨、出租、出价入股、出让。每种方式适用条件各不相同，而且受到五个“不得”限制：(1)不得违规取得未供应的土地使用权;(2)不得变相取得土地收益;(3)不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作;(4)不得借未供应的土地进行融资;(5)回报不得与土地出让收入挂钩。而什么时候提供又决定了土地招拍挂与PPP社会资本选择是可以合并进行。

　　使用者付费来源于政府授予社会资本的特许经营权。使用者付费比如高速公路收费、体育场馆出租收入等。使用者付费应该参照市场同类标准，确定特许经营权的价值及使用者付费的金额。PPP实施方案对特许经营权的范围、收费细则及金额确定，往往缺乏规定。

　　政府付费通常用可用性服务费及运维服务费等体现。许多实施方案喜欢用财承公式来计算政府付费。财承公式也就是《PPP项目财政承受能力论证指引》第16条规定如下公式：

　　然而，财承公式作为PPP项目回报计算方式存在如下问题：(1)有违规嫌疑。按指引，年度折现率应并参照同期地方政府债券收益率合理确定。政府债券收益率3%左右。但实际计算时，折现率只有按照5%以上，才符合市场需求，有落地可能性。(2)难以动态调整。按照静态的财承公式，无法满足合同提前终止时、竣工结算拖延后等情形下的政府付费动态调整的需要。(3)难以融资并且高税费。财承公式计算出来的是前低后高的畸形现金流。这不符合等额本金、等额本息等通行做法，金融机构难以据此给项目融资，大大增加了社会资本的融资难度。因为折旧摊销按会计准则平均计算，项目将呈现前期巨大亏损、后期巨额盈利，在合作期较长情况下，亏损和盈利难以全部抵冲，使得社会资本平白无故多交了所得税。

　　3、羞羞答答的计价方式

　　弄明白回报机制后，紧接着就应该弄清楚计价方式。计价方式要约定政府付费、使用者付费按照何种标准计算，如何调整。计价方式事关社会资本和政府方核心利益，是PPP项目合同的重大问题，按照《PPP管理办法》第17条，实施方案本应写明。但实务中，实施方案多半不肯明明白白写明计价方式。

　　计价方式分为总价合同、单价合同和成本加酬金三类。三类计价方式对价格风险的分配差异极大。

　　使用者付费及政府付费中的运维服务费一般适用总价合同或单价合同，价格风险一般由社会资本及项目公司承担，其中总价合同风险更大。即使总价合同，风险分配情形也有多种方式。比如，对于产出说明不当的风险，有时可以分配给社会资本、有时也可以分配给政府方。我曾经接受已评为全国十佳的某污水处理厂BOT项目社会资本的咨询，该项目建设投资超支60%。由于该项目没有明确规定计价方式，使得政府方想付但不敢付该超支部分。双方本来关系良好，亲如兄弟，最后剑拔弩张，几欲法庭相见。

　　政府付费中的可用性服务费根据情况使用不同计价方式。比如没有图纸、没有详尽产业说明的项目，只能采用成本加酬金，这也是目前PPP项目主流情形。成本加酬金下，价格风险基本上由政府承担。但是如何控制价格超支风险，目前实施方案鲜有说明。可以预计，这些PPP项目，与过去的BT项目相比，建设总投资失控的比例更高。